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2010年的全国人代会将审议《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》。党的十七大报告提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议有望实现。

在这部举世瞩目的法律草案提请全国人大审议之前，本刊记者采访的几位专家，讲述了选举法近60年鲜为人知的故事。

一问：为什么新中国成立之初没有立即实行人民代表大会制度

中国人民大学教授、法学院院长韩大元说，人民代表大会的代表是由普选产生的，不进行普选就无法组成人民代表大会，也就无法实行人民代表大会制度。那么，普选为什么没有随着新中国的成立而实行？这是不少人困惑的问题。韩大元告诉记者，一项国家制度的诞生与其所处的时代背景紧密相连。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》就规定：国家最高政权机关为全国人民代表大会。由于当时实行普选建立全国人民代表大会的条件尚不具备，因此，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

韩大元说，当时所说的“条件尚不具备”，主要缘于三方面原因：大陆的军事行动还没有完全结束，土地改革还没有完成，人民群众还没有充分组织起来。直到1953年，实行人民代表大会制度的条件才具备。他说，“1953年2月11日，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法》，3月4日，中央选举委员会发出了关于基层选举工作的指示，全国范围内开展了中国历史上第一次规模空前的普选。”

有资料显示，在这次普选前，开展了新中国第一次人口普查，通过人口普查得到了准确的全国人口总数：601912371人。在选举中，全国共选出5669144名基层人大代表，其中妇女占17.31%；选出全国人大代表1226人。1954年9月15日，第一届全国人大第一次会议召开。

“可见，新中国成立之初就确立了人民代表大会制度，但是由于当时没有条件实行，直到1954年宪法颁布实施后人民代表大会制度才真正运作起来。”韩大元总结说。

二问：最初选举全国人大代表城乡人口的比例为什么是8∶1

按比例原则配置选举权制度，也与我国当时的基本国情紧密相关。

韩大元说，从宪法规定看，除被剥夺政治权利的人外，年满18周岁的公民都享有平等的选举权和被选举权。那么，为什么1953年的选举法规定了不完全平等的选举比例：在全国人大，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民选举权的八分之一。对省、市、县人大代表的选举，选举法也分别规定了城市与乡村的不同人口比例。

韩大元解释说，在选举上城乡人口不同比例的规定，的确是不完全平等的，但根据当时的实际情况和我们对国家政权性质的认识，只有规定不同的人口比例，才能保证不同阶层代表的合理比例，特别是保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

三问：为什么说城乡按相同人口比例选举人大代表有望实现

2009年10月，选举法修正案草案提请全国人大常委会审议；12月进行了二审，并决定提请2010年3月召开的全国人代会审议。这次审议透露出一个信息：有望实现城乡按相同人口比例选举人大代表，即城乡按“1:1”选举人大代表。

“1:1”选举人大代表，能实现么？客观条件具备么？全国人大常委会法工委国家法室主任许安标告诉记者，随着城市化进程的加快，截至2008年底，全国城镇人口已经达到了6.06亿人，占全国总人口的45.7%。近几年来，城镇人口平均每年增长一个百分点以上，按目前的城市化发展势头，到2015年我国城乡人口比例很可能达到50%比50%，甚至城镇人口超过50%。

全国人大常委会法工委国家法室提供的资料也显示，目前，全国很多地方正在进行户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口之分，代之以居民户口，这为实行同比例选举人大代表提供了现实基础。此外，在上次人大换届选举中，江苏、上海、山东等地的部分市(县、区)按城乡1:1的比例分配代表名额，效果比较好，实践证明是可行的。

“也有人提出将现行的4:1先调整为2:1”，许安标说，但是如果这样改，城乡按不同人口比例选举代表的矛盾仍然存在，而一步到位，可避免法律的频繁修改，有利于保持法律实施的长期性、稳定性。

其实，从8:1到1:1，并非一蹴而就。

1979年修订选举法时，对1953年选举法关于选举人大代表的城乡人口比例未作大的修改，而只是将农村与城市每一代表所代表的人口比例数予以明确，即自治州、县、自治县为4:1，省、自治区为5:1，全国为8:1。

1982年修改选举法时，增加规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”

1995年2月28日，修改后的选举法，将原来全国和省、自治区这两级人大中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的8:1、5:1，统一修改为4:1。这是个不小的进步。

“选举的平等性，包含两层含义。”全国人大法律委员会原委员张春生解释道：一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，相同数量的选民选举相同数量的代表。前者是基础，后者是更高层次的平等。可以预期，今年全国人代会审议选举法修正案草案时，如果1:1选举的比例能够表决通过，将会极大地增强农民对国家事务和社会事务的参与权、表达权和监督权，推进社会主义民主政治建设。

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