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是谁把大多数农民工引进城的？是包工头；大部分农民工的工资掌握在谁的手里？还是包工头。在农民工眼里，包工头是“老板”，是“领导”。

一份最新完成的调查显示，在目前的建筑工地上，由包工头组织带领工人施工的“包工制”仍然是普遍的用工形式。

而这种畸形的用工制度遮蔽了最基本的劳动关系，加重了欠薪问题，也激化了劳资关系。

欠薪痼疾的根源

12月4日，北京行在人间文化发展中心、安全帽大学生志愿者流动服务队在北京大学发布了《京、渝、沪、深四城市建筑工人生存状况调查报告》(下 称“调查报告”)。据调查报告称，建筑业是农民工群体就业最集中的行业，在建筑工地一线从业人员中，农民工比例达到90%以上。同时，建筑业也是劳动者权 益问题最突出的行业。

当日下午，在北京大学一个关于建筑工人关爱日的专题研讨会上，农民工李新峰就给大家讲了自己艰辛的讨薪经历：

当时，他与其他工友在北京房山一工地打工，本来说好干15天之后，建设方提供生活费。但20天过去了还是没拿到1分钱。工人们要求签劳动合同，建设方不干，只答应大工(熟练工)给100元/天，小工给80元/天，拿钱走人。

工人们无法接受这个条件，没有人离开工地。但这时，建设方拿出了狠招。李新峰告诉记者：“他们一天打1个人，连打了3天。到了第三天，农民工只剩下三分之一了。”

这种事在李新峰身上已经发生了不止一次。在研讨会现场，李新峰卷起衣袖，给大家看他右胳膊上的一条条刀伤，据他自称这是讨薪时被打手用刀砍伤的。

调查报告显示，目前建筑业工资拖欠现象大范围存在。受调查群体中每月结清工资的建筑工人占比28.1%，22.5%的工人在工程结束时结清工资，40.2%的工人要到年底才能结清工资。从工资拖欠情况来看，41.2%的建筑工人有过工资被拖欠的经历。

近年来，各级政府多次要求建设单位必须与农民工签订劳动合同。但事实上，据调查报告称，建筑业劳动合同签订率低、合同签订不规范的问题仍然普遍存在。

调查报告称，在受调查的群体中，75.6%的建筑工人没有签订劳动合同。在签订过劳动合同的样本中，63.6%的工人自己手上没有劳动合同。

做了12年建筑工的何正文告诉本报记者，自2009年起，他在多家建筑工地干活，一直在追讨劳动合同，但始终没有得到一份真正的劳动合同。

“我们通过调研与走访发现，建筑业的欠薪之所以成为痼疾，其关键在于造成日常欠薪机制的用工制度——包工制。”建筑业农民工工资发放也因其牵涉的利益主体(包工头、分包老板、劳务公司、建筑公司、开发商等)众多、利益链条冗长而成为难题。

解剖“包工制”

国家统计局的数据显示，在建筑业中，农民工占据了80%的比重。调查报告则特别针对包工制度进行了分析。调查发现， 56%的建筑工人与包工头的关系是老乡、亲戚、以前干活认识的熟人，近40%的建筑工人与包工头是来到工地认识的。

在每个包工队里，最基层的组织管理人员是班组长，工人通常管他们叫带班。一个班组通常有10至20多名不等的工人。班组长负责给工人派活，叫工人上下工，掌握工程进度。

据参与调查的人员介绍，工资发放最能体现包工制度遮蔽最基本劳动关系的特征。调查显示，从包工头与带班手里领工资的工人比例达到76.8%，从 建筑公司与劳务公司领工资的只占17.8%。重庆、深圳、上海三地建筑工人从建筑公司与劳务公司领工资的比例合计都在20%左右，北京市合计为 13.4%。

按照国家有关法律上规定，包工头及带班等不具有用工资格的个人不能与工人建立劳动关系，建筑工人的正式劳动关系应该和与自己最近一层的劳务公司或建筑公司建立。

打破固化体制非易事

据了解，早在2005年，为应对建筑业用包工头带领工人施工存在的混乱现象及工资拖欠的问题，建设部印发了《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》。

《意见》要求“从2005年7月1日起，用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，‘包工头’承揽分包业务基本被禁止”。

2005年之后，建筑劳务公司渐渐多起来，也有部分工地的劳务公司与建筑工人签订合同。可是劳务公司的出现并没有从根本上改变建筑业的用工方式，只是在建筑分包公司与包工头之间又多了一级分包而已。

调查发现，很多包工头挂靠在劳务公司下面，给劳务公司上交一定比例的管理费，承揽工程、工人的招工、工程施工管理、工资发放等仍完全掌握在包工头手里，包工头上交给劳务公司的利润最后还是要从工人劳动的剩余价值所创造的利润中扣除。

而很多劳务公司自身不组织管理工人，是彻彻底底的皮包公司，普遍存在的是包工头以挂靠劳务公司资质的形式承包到工程以后又进一步将其分包给更低一级包工头。

“建设部的这个文件完全变成了一纸空文。”在研讨会上，中国社会科学院社会政策研究中心研究员杨团(微博)说。

何正文也告诉本报记者，在一些建筑工地甚至还出现这样的怪事：劳务公司发钱的时候，工人们领了钱，门口就站着包工头或其手下的人收钱，只给工人留一两千元，其余全部收走。工资表上，甚至经常出现登记的钱数多，实际领的钱数少。

不过，要打破目前已经固化了的建筑业用工体制也非易事。杨团认为，可以采取“劳务公司+农民工专业合作社”的办法，让农民工通过合作社的形式组织起来，维护自身权益。

北京大学社会学系副教授卢晖临认为，真正打破包工制的用工形式，最直接有效的办法就是落实劳动和社会保障部与建设部有关“企业应将工资直接发放 给农民工本人”的决定。他认为，这一决定不仅有助于解决建筑业的欠薪问题，而且使工人认清真正的劳动关系，对提高工人的法律意识、契约意识大有助益。